特许经营项目争议解决指南--法律路径与实务建议
扫码文末“投小圈” 加入行业交流群
文章来源：八谦律师事务所
作者：郭清仪 晋银涛 柏厚来
特许经营已广泛应用于多个行业领域。然而，随着特许经营项目数量的增加，相关的争议和纠纷也随之增多。这些争议不仅涉及合同双方的权利与义务，更触及行政权力的行使和公共利益的保护。因此，对特许经营项目争议的有效解决，不仅对保障投资者的合法权益至关重要，也对维护市场秩序和促进社会和谐具有深远影响。
本文旨在提供一个特许经营项目争议解决指南，结合最新的法律法规和司法判例，深入探讨争议解决的多元化机制。我们将从行政诉讼的角度出发，分析确定原告资格、选择适当的被告、提起诉讼请求、判断起诉期限和诉讼时效等十五类关键问题，并提供实用的工作建议。通过这些内容，我们期望能够帮助行业相关人员更好地理解和应对特许经营项目争议，确保法律的正确实施和双方当事人权益的公正对待。
第一章 争议解决机制
特许经营已广泛应用于多个领域，如能源、交通、环保等。然而，随着特许经营模式的不断发展和深入，相关的争议和纠纷也逐渐增多。这些争议不仅涉及民事权利义务关系，也可能涉及行政权力的行使。因此，探讨和建立一套有效的争议解决机制，对于保障特许经营模式的健康运行和促进社会和谐发展具有重要意义。
01
特许经营合同的性质
特许经营合同因其独特的性质，即具有民事合同和行政合同的双重特征，使得其争议解决方式呈现出多样化的趋势。这种合同的争议解决，既不能完全依赖于传统的民事诉讼途径，也不能完全采用行政诉讼的方式。因此，需要根据争议的具体内容和性质，选择适当的解决机制。
02
争议解决机制的多元化
在特许经营合同争议的解决过程中，建议采取区别对待的方法。特许经营者认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议的，有陈述、申辩的权利，并可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。仲裁作为一种高效且灵活的争议解决方式，尤其适用于特许经营合同中的商事纠纷。
03
争议首选解决方式：协商
协商是解决特许经营合同争议的首选方式。根据现行有效的法律规定，特许经营协议具有可协商性，双方可以通过协商或谈判的方式解决争议。然而，协商解决的过程可能会面临多种挑战，如不确定性、信息不对称、外部性影响、谈判策略和情绪等。因此，双方在选择争议解决方式时，应充分考虑这些潜在的障碍，并准备采取其他适当的解决机制。
04
聘请第三方进行调解
特许经营协议中的专业技术问题在特定情形下需要专家或第三方机构的介入进行调解。专家意见不仅可以提供专业的咨询意见，还可以帮助双方更好地理解争议点，促进争议的和平解决。在选择专家或第三方机构时，应考虑其专业能力、信誉、经验、独立性和公正性等因素。选择合适的专家或第三方机构进行调解是一个复杂而重要的过程。需要考虑的关键因素包括专家的选择标准、专业知识和经验、信息对称问题、成本和时间效率等。同时，为了避免“仲裁失望”，当事人及其律师应仔细研究候选人的资格和背景。
05
仲裁与诉讼的区别和适用条件
在特许经营协议争议解决过程中，仲裁与诉讼各有其特点和适用条件。仲裁更注重当事人的意思自治，程序灵活，适用于不涉及行政权力部分的商事纠纷；而诉讼则属于司法制度的一部分，程序较为固定和正式，主要用于解决权利义务关系中的争议。特许经营协议的争议解决，需要根据协议的性质和争议的具体情况，综合考虑选择仲裁或诉讼。
06
特许经营项目争议事项的行政诉讼范畴
特许经营者在面对行政机关不依法订立、履行或变更、解除特许经营协议的情况时，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。新《行政诉讼法》的相关规定为特许经营者提供了明确的法律救济途径。
07
行政复议和行政诉讼的具体程序和要求
行政复议和行政诉讼是解决特许经营争议的重要法律手段。行政复议侧重于行政机关内部的审查和纠正，而行政诉讼则通过法院对行政行为的合法性进行审查。两者在程序上有所不同，但都旨在保障当事人的合法权益，维护法律的正确实施。
特许经营合同争议的解决是一个复杂的过程，需要根据争议的性质和具体情况，选择适当的解决机制。无论是协商、仲裁还是诉讼，目的都在于公平、公正地解决争议，保护当事人的合法权益，促进特许经营模式的健康发展。通过建立和完善争议解决机制，可以有效地减少争议的发生，提高解决争议的效率，为特许经营模式的稳定运行提供坚实的法律保障。
第二章 以行政诉讼为视角的裁判观点及工作建议
在特许经营协议的履行过程中，由于其独特的行政与合同性质的结合，可能会产生各种纠纷和争议。这些争议的解决不仅涉及合同双方的权益保护，也关系到公共利益的维护和社会秩序的稳定。因此，司法机关在处理特许经营协议相关案件时，会从多个角度进行审查和裁判，以确保法律的正确实施和双方当事人的合法权益得到公正对待。本部分将从行政诉讼的视角出发，对部分司法判例中的观点进行摘要，以便更好地理解和掌握特许经营协议争议解决的法律适用和裁判规则。
01
确定行政协议纠纷原告的主体资格
（一）基本原则
在行政协议纠纷中，明确谁是有权提起诉讼的原告是至关重要的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，不仅行政行为的直接相对人，而且所有与行政行为存在法律上利害关系的公民、法人或其他组织，均被赋予提起行政诉讼的权利。这种规定有助于确保所有受到行政行为影响的主体都能通过法律途径寻求救济，从而维护其合法权益。
（二）裁判意见摘录
案例1：原告灌云中孚环保科技有限公司（以下简称“中孚公司”）是否具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在本案中，中孚公司与被告灌云县人民政府（以下简称“灌云县政府”）签订了《灌云县城市生活垃圾处理工程项目合作建设经营协议》（以下简称“中孚项目协议”），但后来灌云县政府与第三人中国光大国际有限公司（以下简称“光大国际公司”）签订了另一份特许经营协议（以下简称“光大项目协议”），授予光大国际公司垃圾焚烧发电的特许经营权。中孚公司认为，灌云县政府在未与其解除或变更原有协议的情况下，与光大国际公司签订的《光大项目协议》侵犯了其合法权益，因此请求法院确认灌云县政府授予灌云光大公司生活垃圾焚烧热电联供特许经营权的行为违法，并予以撤销。一审法院认为，尽管中孚公司未实际取得特许经营权，但由于《光大项目协议》的存在，中孚公司的合同权利已受到影响，因此确认中孚公司具有原告的诉讼主体地位。
案例2：唐县京王天然气销售有限公司（以下简称“京王公司”）作为住所地在唐县王京镇王京村，经营天然气、燃气具销售、燃气管道设计、服务的公司，其经营活动受到被告唐县人民政府与第三人中燃燃气实业（深圳）有限公司（以下简称“中燃公司”）签订的城市管道燃气特许经营协议的影响。该协议授予中燃公司在唐县行政管辖区域内独家经营管道燃气的权利，期限为30年，从2009年8月1日起至2039年7月31日止。京王公司认为该协议内容排除和限制了京王公司与其他经营者的公平竞争权，违反了《反垄断法》，应依法予以解除。京王公司请求法院判令被告履行法定职责，解除与中燃公司签订的城市管道燃气特许经营协议。被告唐县人民政府和第三人中燃公司则主张，京王公司在特许经营协议签订时并不存在，也不是该协议签订的当事人，故该协议与其无利害关系，京王公司不具有原告主体资格。法院经审理认为，京王公司作为在唐县经营相关业务的公司，其业务活动与涉案的特许经营协议有利害关系，因此具有诉讼主体资格。被告和第三人关于原告不具备原告主体资格的主张缺乏事实及法律支持，法院不予认可。
（三）工作建议
原告需要确认自己与行政行为之间是否存在法律上的利害关系。应提前评估是否存在以下几种情形：1.相邻权或公平竞争权受到损害；2.曾被列为行政程序中的第三人：3.涉及己方合法权益的撤销或变更：4.其他法律、法规或司法解释规定的其他与行政行为有利害关系的情形，并提前做好相关证据的搜集或整理，以支持其立场。
02
确定行政协议纠纷被告的主体资格
（一）基本原则
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，被告的确定应当遵守如下原则：
1. 直接提起诉讼的被告确定：当公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼时，应当以作出具体行政行为的行政机关作为被告。
2. 复议后的被告确定：对于经过行政复议的案件，如果复议机关决定维持原行政行为，那么作出原行政行为的行政机关和复议机关将成为共同被告。如果复议机关改变了原行政行为，那么复议机关将成为被告。
3. 复议机关不作为的情况：如果复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或其他组织可以选择起诉原行政行为的行政机关或复议机关的不作为。
4. 多个行政机关作出同一行政行为：当两个或多个行政机关共同作出某一行政行为时，这些共同作出行政行为的行政机关将成为共同被告。
5. 委托行政行为的被告确定：如果行政行为是由行政机关委托的组织所作出，那么应当以委托的行政机关作为被告。
6. 行政机关变更或撤销的情况：在行政机关被撤销或职权变更的情况下，应当以继续行使其职权的行政机关作为被告。
（二）裁判意见摘录
案例1:2007年10月，市环保局与瀚洋公司签订《济南市医疗废物集中处置项目特许经营权协议》（以下简称《协议》），授予瀚洋公司特许经营权，期限至2032年。瀚洋公司的危险废物经营许可证和临时用地规划均面临到期，但新的集中处置设施未能建成。市环保局在市政府出具内部会议纪要后决定终止《协议》，并收回瀚洋公司的特许经营权。瀚洋公司认为市政府应当是本案的被告，未能如期完成新设施建设的主要原因是被告未能协调落实项目建设用地选址规划，不应由原告承担《协议》终止的不利后果。法院经审理认为，市政府不是本案的适格被告，因为对外发生法律效力的是市环保局作出的167号《通知》，而非市政府的会议纪要。
（三）工作建议
通过这一案例可以看到，在行政诉讼中法院将严格依据相关法律规定，对被告主体资格进行审查。这不仅有助于确保诉讼的正当性和有效性，也有助于推动行政机关依法行政，提升行政行为的透明度和公信力。同时，这也提醒当事人在提起诉讼时，应当准确识别责任主体，依法维护自身权益。
03
在行政协议纠纷中原告可以提起哪些具体的诉讼请求？
（一）诉讼请求类型
在行政协议纠纷案件中，原告可以根据具体情况和需要，提出多种类型的诉讼请求，具体如下：1. 请求判决撤销或变更行政行为；2. 请求判决行政机关履行特定法定职责或给付义务；3. 请求判决确认行政行为违法；4. 请求判决确认行政行为无效；5. 请求判决行政机关予以赔偿或补偿；6. 请求解决行政协议争议；7. 请求一并审查规章以下规范性文件；8. 请求一并解决相关民事争议；9. 其他诉讼请求。
（二）工作建议
作为特许经营者或利害关系人，在提起行政诉讼时应当注意的事项如下：
1. 准备充分的证据：在请求撤销或变更行政行为时，应准备充足的证据来支持己方的观点，包括行政行为的具体内容、相关法律规定，以及行政行为如何违反法律规定或损害原告的合法权益。
2. 明确法定职责和给付义务：在要求行政机关履行特定法定职责或给付义务时，详细列出行政机关应履行的职责和应尽的给付义务，以及相关法律依据和行政机关未履行职责的具体表现。
3. 具体化诉讼请求：在请求确认行政行为违法或无效时，明确指出行政行为违反的具体法律条款、程序不当的具体环节，以及行政行为的无效性及其对原告权益的影响。
4. 合理计算赔偿或补偿金额：在请求行政机关予以赔偿或补偿时，合理计算因行政机关违法行为给原告造成的损失，并提供相应的证据支持原告的赔偿或补偿请求。
5. 全面阐述行政协议争议：在请求解决行政协议争议时，全面阐述协议的内容、双方的权利义务、争议的焦点，以及原告希望法院采取的具体解决措施。
6. 提供规范性文件的详细信息：在请求审查规章以下规范性文件时，提供该文件的名称、发布机关、主要内容，以及原告认为其违法的具体理由。
7. 及时提出保全申请：在认为有必要时，及时向法院提出行为保全或证据保全的申请，并说明保全措施的紧迫性和必要性。
8.其他。
04
如何确定是否超过了起诉期限或诉讼时效？
为了确定是否超过起诉期限或诉讼时效，需要根据案件性质和相关法律规定进行具体分析。
（一）区分起诉期限和诉讼时效在行政协议案件里的适用条件
1.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”据此，可根据不同诉请适用起诉期限和诉讼时效。
2.关于起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条，提起行政诉讼的期限通常为六个月，从当事人知道或应当知道行政行为之日起计算。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
3.关于诉讼时效，根据《民法典》第一百八十八条，民事诉讼的时效期间通常为三年，从权利人知道或应当知道权利受到侵害之日起计算。
（二）裁判意见摘录
案例1：2016年11月14日，普湾管委会作出《关于解除的通知》，决定解除与益普公司的《框架协议》。益普公司在接到解除通知后，于2016年11月17日向普湾管委会提交《关于纠正违法违约行为继续履行的复函》，要求继续履行《框架协议》。由于普湾管委会未对益普公司的复函作出回应，益普公司于2017年3月8日再次提交《律师函》。益普公司最终于2017年7月12日向法院提起诉讼，请求撤销普湾管委会的解除通知，并继续履行《框架协议》。普湾管委会主张益普公司的起诉超过了法定的6个月起诉期限，但法院认为普湾管委会的主张是对法律规定的错误理解。法院最终认定，益普公司的起诉没有超过法定的2年起诉期限，因此普湾管委会的主张不成立。
案例2：怀化市对外经济贸易盈丰有限公司（以下简称“盈丰公司”）与被告中方县人民政府（以下简称“县政府”）。2003年11月20日，盈丰公司与县政府签订了《中方县城公共供水项目建设经营合同书》（以下简称《合同书》），其中包含了关于亏损补偿的条款。2017年11月27日，双方签订了《中方县自来水有限公司资产整体回购协议书》，约定县政府整体回购中方县自来水有限公司资产。盈丰公司认为县政府未按《合同书》约定履行补偿义务，于2017年12月22日向法院提起诉讼。县政府辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应在知道或应当知道行政行为之日起六个月内提出诉讼，盈丰公司的起诉已超过法定起诉期限。法院认为，行政诉讼案件只有关于起诉期限的规定，没有诉讼时效的规定。本案中，双方就涉案亏损补偿问题一直在进行协商，且盈丰公司经营的中方县自来水有限公司一直在生产经营，双方依协议约定的经营亏损的发生处于持续状态。因此，本案没有超过法定的起诉期限。法院最终判决县政府在判决生效后60日内按《合同书》的约定对盈丰公司亏损作出处理决定。
（三）工作建议
1.重视证据的收集和保存：收集和保存与起诉期限或诉讼时效相关的证据，如行政机关的通知、当事人之间的通信记录、协商会议记录等，以证明当事人知道或应当知道行政行为或权利受侵害的时间点。
2.及时采取行动：一旦意识到可能的权利受到侵害，应尽早评估案件情况，并在法定期限内提起诉讼，以避免因时效问题丧失诉讼权利。
3.其他。
05
行政协议纠纷司法审查重点
（一）审查重点
行政协议纠纷的司法审查是确保行政机关依法行政和保护当事人合法权益的重要环节。审查的重点主要集中在合法性审查和合约性审查两个方面，以确保行政协议的实施既符合法律规定，又尊重合同双方的约定。
1. 合法性审查：
合法性审查主要关注行政机关在行使单方变更、解除权时是否依据法律、法规、规章等上位法的规定。主要包括：是否超越法定职权或滥用职权；是否存在适用法律错误；是否违反了诚实信用原则和公平原则；是否充分考虑了当事人的合法权益和社会公共利益；在行使单方变更、解除权时是否给予了当事人充分的陈述和申辩机会；是否提供了充分的证据来支持其行为的合法性。
2. 合约性审查：
合约性审查侧重于行政机关是否遵守了合同中规定的权利和义务，以及是否存在违反合同约定的行为。
（二）裁判意见摘录
案例1：2003年11月20日，盈丰公司与县政府签订了《中方县城公共供水项目建设经营合同书》，其中包含了关于亏损补偿的条款。盈丰公司在经营过程中出现亏损，多次请求县政府给予补偿。县政府则拒绝对盈丰公司进行补偿。2017年2月，第三方审计机构对中方县自来水有限公司的经营亏损进行了审计，审计结论显示亏损金额高达7860.72万元。2017年11月27日，双方签订了《中方县自来水有限公司资产整体回购协议书》，约定县政府整体回购中方县自来水有限公司资产。盈丰公司认为县政府未按《合同书》约定履行补偿义务，于2017年12月22日向法院提起诉讼。法院认为行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议实质还是行政行为。对行政协议的审查应当遵循合法性审查的原则，其法律适用应先适用行政法律规范，只有在行政法律规范没有规定时，尚可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。同时，在行政实践中，法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件等构成行政机关依法行政的指引规范，因此不得因为地方性法规、规章、规范性文件效力层级不高，就否认其对行政机关自身的约束力。只要是合法有效的规范，且具有实质拘束力，就不能简单地置之不理，只要在位阶上优于行政协议，都可以作为协议合法性审查判断的依据。行政主体实施行政协议行为时，不得违反位阶上优于行政协议各层级规范中的强制性规范。法院认为，根据相关法律规定和合同约定，县政府应当对盈丰公司的亏损进行补偿，而《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》中关于县政府不再进行补偿的约定违反了上述法规，属于重大违法。判决县政府在判决生效后60日内按《合同书》的约定对盈丰公司亏损作出处理决定。
案例2：在宁晋县佳源热力有限公司与延津县人民政府一审行政判决书中也载明，行政协议案件是对行政协议的合法性进行审查，适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的判决方式，不存在独立的行政协议案件判决方式。被告不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的，人民法院应当按照不履行法定职责行政案件的审理规则进行审理。不依法履行、未按照约定履行行政协议义务行为违法，造成原告实际损失的，应当按照行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议违法行为在损失发生和形成中的作用大小，判决行政机关承担相应的赔偿责任。
（三）工作建议
以下是站在行政机关角度的一些工作建议：
1. 严格遵守法律法规：
行政机关在签订、履行、变更或解除行政协议时，应当确保所有行为均基于法律、法规、规章等上位法的规定。确保所有行政行为都有明确的法律依据，避免超越法定职权或滥用职权。
2. 坚持法定程序：
在行使单方变更、解除权时，应当遵循法定程序，确保程序的合法性。这包括但不限于通知当事人、提供陈述和申辩机会、记录决策过程等。
3. 尊重合同约定：
行政机关应当遵守行政协议中的权利和义务，不得无正当理由单方面增加或减少行政相对人权利义务。在必要时，应当与协议方进行充分协商，寻求共识。
4. 保障当事人权益：
在行政协议的签订和执行过程中，应当充分考虑和保障当事人的合法权益，确保行政机关的行为不会无故损害当事人的利益。
5. 维护公共利益：
行政机关在行使职权时，应当平衡当事人权益和社会公共利益，确保行政协议的实施符合公共利益的需要。
6. 提供充分证据：
行政机关应当为其行为提供充分的证据支持，确保在司法审查中能够证明其行为的合法性和合理性。
7. 及时修订和完善规范性文件：
行政机关应当定期审查和修订其规范性文件，确保其内容与上位法保持一致，及时废止或修改与法律法规相抵触的规定。
8.其他。
06
哪些情形下行政行为将被判决撤销或部分撤销？
（一）具体情形
在行政诉讼中，人民法院对行政行为的合法性进行审查，当行政行为存在法定的违法情形时，法院可以判决撤销或部分撤销该行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，以下是可以导致行政行为被判决撤销或部分撤销的情形：1. 主要证据不足；2. 适用法律、法规错误：3. 违反法定程序；4. 超越职权；5. 滥用职权；6. 明显不当。
（二）裁判意见摘录
案例1：2013年8月27日，南丰县人民政府与福建中气天然气投资有限公司（以下简称福建中气公司）签订了《南丰县城东新区及黄金工业园管道天然气投资合同》（以下简称《投资合同》），授予福建中气公司30年的管道燃气建设与供应特许经营权。福建中气公司在南丰县成立项目公司南丰县中气天然气有限公司（以下简称南丰中气公司），并由南丰中气公司与南丰县建设局签订特许经营协议。2020年4月22日，南丰县政府以福建中气公司转让了项目公司100%股权构成根本违约为由，向福建中气公司发出《解除合同通知》。特许经营协议中约定，在项目公司的股东或股权结构发生变化时，该公司应在十日内向主管部门提交书面备案报告。但南丰县政府未提供充分证据证明股权转让导致不符合授权资格条件情形的出现、项目公司及其新股东不具备继续履行投资合同的能力以及其他公共利益考虑需要单方解除《投资合同》。二审法院认为南丰县政府的《解除合同通知》缺乏充分的事实根据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定的“主要证据不足的”情形，应予撤销。法院指出，股权转让的结果并不必然导致特许经营权转让，即股权转让仅构成特许经营权转让的必要条件而非充分条件。
案例2 ：