档案监督检查的立法完善与制度创新
档案监督检查在档案方针政策和法律法规实施中起着承前启后的核心作用，是档案行政管理的关键环节。为规范档案监督检查工作，2020年修订的档案法新增“监督检查”一章，在国家法律层面确立了档案监督检查依法有序实施的总体规范依据。新近发布的《中华人民共和国档案法实施条例》在档案监督检查概念属性、工作定位、权限内容和实施路径上作了进一步规定，形成了比较完善的档案监督检查制度。
一、明确了监督检查工作属性
在概念定义和工作实践中，档案监督检查容易与档案业务指导、档案行政执法等产生混淆，厘清其工作属性对于依法依规开展这项工作具有重要意义。《实施条例》第十一条规定，“对有关法律、行政法规、部门规章和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查，依法查处档案违法行为”，对档案法第四十二条确定的6种检查事项作了属性判断，强调档案监督检查是“国家档案主管部门针对有关法律、行政法规、部门规章和国家有关方针政策的实施情况”进行的，明确了档案监督检查的行政检查属性。
行政检查是指行政主体依法定职权，对行政管理相对人遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为。档案监督检查即档案行政检查，是档案领域的行政检查，是指档案主管部门依法定职权，对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织遵守法律、法规、规章有关档案管理的规定及执行档案行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为。档案业务指导（档案法第八条规定的“监督和指导”）属于行政指导，即国家行政机关在职权范围内，为实现所期待的行政状态，以建议、劝告等非强制措施要求有关当事人作为或不作为的活动。档案业务指导和档案监督检查是档案主管部门履行行政管理职能的两种重要手段，一软一硬，一柔一刚，需要在工作实践中有机结合起来。
从行政法理论和实践上来看，行政检查属于行政执法行为。《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》明确，行政执法包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用等行为。换言之，档案监督检查是与行政许可、行政处罚、行政征收征用等并列的档案行政执法行为，档案业务指导、行政立法等不属于档案行政执法范畴。
二、实现了监督检查准确定位
在工作实践中，档案监督检查一般由各级党委办公厅（室）统筹开展，有时也会作为督查工作或者纳入督查工作实施。在这种情形下，如何正确看待监督检查与督查工作关系，实现档案监督检查的准确定位，是做好监督检查工作的重要前提。
目前督查主要有两种方式，一是各级党委开展的督查，二是县级以上人民政府开展的督查。各级党委开展督查工作是指按照《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》等要求，由各级党委办公厅（室）针对贯彻党的路线方针政策，落实中央和各级党委重大决策、重要工作部署，领导关注的重大问题和重要批示开展的督导检查，本质上是监督行政。县级以上人民政府开展的督查是指按照《政府督查工作条例》，为保障政令畅通，提高行政效能，推进廉政建设，由县级以上人民政府在法定职权范围内根据工作需要，对政府部门和法律、法规授权或受行政机关委托管理公共事务的组织开展的监督检查，本质上是行政监督。
《实施条例》明确了档案监督检查的行政检查属性，与督查工作作了明确区分。档案监督检查作为行政检查，与各级党委开展的督导检查和县级以上人民政府开展的监督检查在层级、性质、主体、对象、内容等方面都存在较大区别，应当作出准确界定、区分，不能混淆。考虑到工作实际，档案监督检查一般应当按照行政检查的程序和要求开展，但档案监督检查作为督查工作或者纳入督查工作实施时，应当按照相应要求予以实施。《档案工作检查办法》对此作出了衔接性规定。
三、确定了监督检查权限内容
《实施条例》第四十六条明确了在档案监督检查工作中档案主管部门的调查权、处理权、建议权，连同档案法第四十三条已经明确的检查权，组成了完整的档案监督检查的权限内容。
检查权。档案法第四十三条规定，“档案主管部门根据违法线索进行检查时，在符合安全保密要求的前提下，可以检查有关库房、设施、设备，查阅有关材料，询问有关人员，记录有关情况，有关单位和个人应当配合”，明确了检查权的具体内容，即查看库房、设施、设备，查阅有关材料，询问有关人员，记录有关情况等，同时要求有关单位和个人予以配合。
调查权。《实施条例》第四十六条第一款规定，“档案主管部门对处理投诉、举报和监督检查中发现的或者有关部门移送的涉嫌档案违法的线索和案件，应当及时依法组织调查”，明确了档案主管部门行使调查权的两个条件：一是存在涉嫌档案违法的线索和案件，二是线索和案件来源于档案主管部门处理投诉、举报和监督检查中发现或者有关部门移送，除此以外的其他条件不能行使调查权。
处理权。《实施条例》第四十六条第二款规定，“经调查，发现有档案违法行为的，档案主管部门应当依法予以处理”，明确了档案主管部门的处理权。按照档案法和《实施条例》规定，档案主管部门的处理权主要包括档案法第四十九条规定的针对单位或个人、档案服务企业采取的警告、罚款、没收违法所得等行政处罚，《实施条例》第四十八条至第五十一条规定的针对国家档案馆、单位或个人、档案服务企业采取的责令限期改正、约谈等处理措施和罚款等行政处罚。
建议权。《实施条例》第四十六条第二款规定，“发现有档案违法行为的……需要追究有关责任人责任的，档案主管部门可以依法向其所在单位或者任免机关、单位提出处理建议。有关机关、单位应当及时将处理结果书面告知提出处理建议的档案主管部门”，明确了档案主管部门的建议权，有助于加大档案违法惩处力度。需要注意的是，《实施条例》规定的建议权仅限于向责任人所在单位或者任免机关、单位提出给予责任人处分等处理建议，不适用于监察机关的政务处分、党组织的纪律处分情形。
四、完善了监督检查实施路径
为保证监督检查实施效果，《实施条例》特别规定了“定期情况报送”制度和“执法队伍建设”要求，从优化工作程序、强化执法力量方面进一步完善了监督检查实施路径。
《实施条例》第四十五条规定，“国家档案馆和机关、群团组织、国有企业事业单位应当定期向同级档案主管部门报送本单位档案工作情况”，要求接受监督检查单位定期报送档案工作情况，即档案法第四十二条确定的6种检查事项。这一要求与《机关档案管理规定》创设的“年度报告制度”初衷一致，即将实践中行之有效的做法与监督检查工作更好地结合起来，以更科学、有效地确定检查对象、检查内容，充分发挥监督检查作用。
针对目前档案执法队伍建设现状，《实施条例》第四十七条规定，“县级以上档案主管部门应当加强档案行政执法队伍建设和对档案行政执法人员的教育培训。从事档案行政执法工作的人员，应当通过考试，取得行政执法证件”，确保行政执法人员依法履职、有效履职。
需要说明的是，档案法第四十七条对监督检查程序提出了原则要求，但《实施条例》未对程序作出具体规定，档案主管部门开展监督检查可以参照《档案检查工作办法》和已经颁布实施的行政检查规范执行。
作者：国家档案局 丁德胜