从量转向质，从物本转向人本

“内涵式”是城市发展模式和路径的战略转型

陈耀 中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长

时隔10年再次举行的中央城市工作会议，科学分析了新形势下我国城市发展态势，回应了人民群众对美好生活的向往，体现了新时代城市发展的战略转型，为我国城市规划建设治理指明了方向。

习近平总书记强调“以坚持城市内涵式发展为主线”。什么叫“内涵式”？怎么坚持好这条主线？可以从理论逻辑、时代价值和实践路径三个维度来理解，由此把握其中蕴含的战略取向，更有针对性地提升城市发展质量，走出一条中国特色城市现代化新路子。

植根于马克思主义城市观与中国城镇化实践的结合

“集约”“人本”属性的理性回归和强化

城市内涵式发展理念植根于马克思主义城市观与中国城镇化实践的结合。

马克思曾这样解读城市：“城市本身，表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中。”这一论断揭示了城市作为社会关系高度集聚载体的本质属性。我国古代《周礼·考工记》记载的“匠人营国”思想，则体现了传统城市规划对功能布局与人文关怀的追求。这些思想资源共同构成了内涵式发展的理论渊源。从某种意义上讲，当代城市发展的内涵式理念，就是在向城市内在具有的“集约”“人本”属性的理性回归和强化。

“内涵式”抑或“外延式”是城市发展模式和发展路径的不同选择。内涵式发展的核心，在于从依赖资源投入和规模扩张转向注重城市内在质量提升、结构优化和效率改善。它与外延式发展的根本区别体现在三个层面：在发展动力上，从要素驱动转向创新驱动；在空间形态上，从平面扩张转向立体集约；在治理模式上，从政府主导转向多元共治。这种转变既是对以往城市发展中过度消耗资源、空间低效利用、偏离人本中心等“不可持续”发展方式的反思，也是新发展阶段更好满足人民对美好生活的需要，推进中国特色城市现代化的必然要求。

发展动能重构是内涵式发展的基本逻辑。传统城市发展的驱动力主要依赖土地、人口等要素扩张，实践证明这种发展模式已难以为继。特别是随着土地等要素供给的衰减和人口深度老龄化的到来，对城市未来发展将形成更大的制约。摆脱增量扩张转而挖掘内生增长潜力，构建以科技创新和制度优化为核心的动力机制，通过提升全要素生产率实现资源高效配置，这种城市动能重构的结构性变革就是内涵式发展的核心意涵。

空间形态转型是内涵式发展的外在体现。从城市空间形态看，“摊大饼”式不断拉大城市框架、城市空间闲置低效、职住分离导致“钟摆式”通勤、建筑风貌“千城一面”、历史文脉断裂等等，这些均属外延粗放式发展的“病态”症状。内涵式发展则强调构建紧凑型城市空间结构，通过划定开发边界，组团式、网络化、立体化布局，推动产业融合与集群升级，以及“产—城—人—文—景”有机协同，实现空间功能重组和资源集约利用，本质上这是对城市承载力的深度优化。

价值目标升维是内涵式发展的必然结果。从价值取向看，内涵式发展的根本追求是从“量”转向“质”，经济规模不再是核心导向，从“物本”转向“人本”，以人民为中心的人本导向更加凸显，以人民获得感、幸福感、安全感为出发点和落脚点，通过公共服务升级和全生命周期需求覆盖重塑发展目标，聚焦宜居性、文化传承、生态韧性、产城融合等多元维度。中央城市工作会议明确将“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”作为现代化人民城市的建设目标，这也是新时代城市内涵式高质量发展所描绘的蓝图。

城镇化正从快速增长期转向稳定发展期

创新驱动的内涵式发展是城市竞争优势的关键

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。推动城市内涵式发展是以习近平同志为核心的党中央深刻把握新形势下我国城市发展规律作出的重大战略决策，具有重大战略意义。

这是新时期破解“城市病”的治本之策。截至2024年末，中国常住人口城镇化率达到67%，高于世界平均水平，接近中等偏上收入国家水平，是全球实现城镇化人口规模最大的国家。国际经验表明，城镇化率达到60%以后，正是城市问题集中爆发的时期。加快转变发展方式，坚持内涵式发展，通过优化存量空间、提升功能品质和完善治理体系，可以有效缓解过去粗放式发展导致的市政设施欠账、公共服务不足、交通拥堵、环境污染、住房紧张、城乡差距大等系列问题。

这是满足人民美好生活需要的必然选择。我国已有9.4亿人口居住在城镇生活，随着经济发展水平的不断提高，城镇人口的需求开始从“有没有”转向“好不好”。据中国城市规划设计研究院调查显示，居民对社区服务、文化设施的需求增长率连续五年超过15%。这种需求升级不仅包括了人们对所居住城市的生态环境、功能布局、品质生活的更高更细致要求，也包含了人们对教育、医疗、住房、社保等公共资源分配得更公平公正的诉求。

这是推动高质量发展的必由之路。作为现代化的重要载体，城市不只是人口密集地，也是交通、资本、技术等资源和要素的聚集地，更是全国经济产出的主要源泉。有关资料显示，我国19个城市群以占全国25%的土地，集聚全国75%的人口，创造了全国88%的经济总量，城市群成为支撑我国高质量发展的重要平台，特别是京津冀、长三角、粤港澳大湾区是引领全国高质量发展的重要动力源。世界银行研究指出，城市全要素生产率每提高1%可带动GDP增长0.3—0.5个百分点，以创新驱动的内涵式发展正是形成城市竞争优势的关键。

围绕建设现代化人民城市目标

加快转变理念、方式、动力、工作重心和方法

以都市圈城市群为依托，优化现代化城市体系。作为中国式现代化和新型城镇化主要空间载体，要着眼于提高现代化都市圈和城市群对人口和经济社会发展的综合承载能力，加快推进都市圈和城市群内的中心城市与周边城市一体化发展，构建组团式、网络化的现代化圈群形态；培育发展省域副中心城市，避免单中心“一城独大”。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展；继续推进农业转移人口市民化，加快促进城乡融合发展。

以城市更新为重要抓手，构建紧凑宜居特色空间形态。城市更新着眼于存量优化，是内涵式发展的核心手段，要围绕舒适便利的宜居性、集约紧凑性、风貌特色性等要求，对不适应现代化发展需求的老旧城区及闲置低效用地进行系统性、整体性、协调性改造。注重“留改拆”并举，注重采用微改造模式提升历史文化街区活力。坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，构建房地产发展新模式，推动城市空间形态和城市功能进化升级。

激发城市创新活力，打造“四链”深度融合环境。创新是城市发展的不竭动力，要围绕建设富有活力的创新城市目标，精心培育创新生态，促进产业链、创新链、人才链、资金链深度融合，设立城市创新基金，提高研发投入强度，支持高校与企业共建联合实验室，打造“基础研究+技术攻关+成果产业化”完整链条；深化体制机制改革，完善创新人才的激励机制，加快城市新旧动能转换，培育壮大新技术新业态新模式，在发展新质生产力上不断取得突破。

提升城市功能品质，补齐公共服务设施短板。城市功能品质决定着城市的吸引力，是城市的核心竞争力。要在完善城市综合服务功能基础上不断提升服务质量，提升公共服务设施配置标准，重点加强托育、养老、医疗等设施建设，补齐短板。结合各城市实际，打造好便捷高效“通勤圈”“产业圈”和“生活圈”，尤其是构建“15分钟社区生活圈”，缩短服务半径。推进城市数字化转型，实现基础设施全生命周期管理。

健全生态设施网络，加快绿色低碳转型。巩固生态环境治理成效，采取更有效措施推动城市空气治理、饮用水源地保护以及新污染物防治，推动减污降碳扩绿协同增效，提升城市生物多样性。提高城市蓝绿空间占比，大幅度降低万元GDP能耗水平。推广海绵城市建设技术，使城市建成区尽快达到海绵城市标准。推动产业绿色升级，对节能环保产业给予更大政策支持。完善垃圾分类措施，大力普及绿色生活方式。

完善城市治理体系，建设智慧文明韧性城市。按照便捷高效的智慧城市、崇德向善的文明城市、安全可靠的韧性城市的目标要求，创新城市治理的理念、模式、手段，高效解决群众急难愁盼问题。完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观；加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质。推进城市基础设施生命线安全工程建设，强化城市自然灾害防治和社会治安整体防控，切实维护城市公共安全。